涉宅基地使用权纠纷是否属于民事诉讼范围

涉宅基地使用权纠纷是否属于民事诉讼范围

  ——招卫贤诉广州市番禺区大龙街罗家村民委员会宅基地使用权纠纷案

王 芬

要点提示：审判实践中，大多数情形下，涉及宅基地的案件要么以属于村民自治范畴不予受理；要么以涉及土地权属问题，必须经行政机关先行处理而不予受理。本案中，宅基地的用地面积及上盖面积实际上已确定，不存在需要重新确定宅基地用地的使用问题，起诉人诉请被起诉人占用了其部分宅基地面积用于修路，且被起诉人承诺补偿，但至今未作补偿，故起诉人的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受理条件，应予受理。

案例索引：

一审：广州市番禺区人民法院（2019)粤0113民初5300号。

二审：广州市中级人民法院（2019)粤01民终12185号。

一、案情

上诉人（原审起诉人）：招卫贤。

2011年12月27日，被起诉人广州市番禺区大龙街罗家村民委员会（以下简称罗家村委会)与招卫贤经协商，自愿达成如下协议：罗家村委会占用招卫贤宅基地的20平方米用于修建通行过道，罗家村委会划拨一定村里集体土地作为补偿，罗家村委会于当日出具了《招卫贤房屋用地面积核查情况表》。通行过道修建后，罗家村委会一直没有履行上述以地换地的补偿协定，招卫贤遂提起诉讼，请求判令：1.解除招卫贤与罗家村委会于2011年12月27日签订的以地换地补偿协议；2.罗家村委会向招卫贤支付占用的20平方米土地使用费59259.26元。

二、裁判

广州市番禺区人民法院一审认为，招卫贤的诉讼请求实际涉及农民集体所有的土地、宅基地的分配问题。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会是实行村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其行政管理和经济运营，主要依靠村民大会或者村民代表大会制定的乡规民约进行管束。涉及村民利益，应当由该村民组织依照其组织章程以及有关法律法规自治处理。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理……（六）宅基地的使用方案……”，招卫贤的诉讼请求属于村民委员会的自治范畴，应由村民会议讨论决定，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。故裁定：对招卫贤的起诉，不予受理。

招卫贤不服上述裁定，提起上诉称，招卫贤的诉请不属于村民委员会的自治范畴，属于合同纠纷的范畴，应由人民法院立案受理。

广州市中级人民法院二审认为，从招卫贤提供的《房地产权情况证明》来看，招卫贤的自用地面积102.70平方米，住宅面积74.00平方米，即招卫贤的宅基地的用地面积及上盖面积已确定，不存在需要重新确定招卫贤宅基地用地的使用问题。招卫贤现在起诉认为罗家村委会占用了其部分宅基地面积用于修路，罗家村委会曾承诺补偿，但至今未作补偿。审查招卫贤起诉罗家村委会符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受理条件。一审法院以招卫贤的诉请属于村民委员会的自治范畴，不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，裁定对招卫贤的起诉不予受理不当。故裁定：一、撤销一审裁定；二、本案由广州市番禺区人民法院审理。

三、评析

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，宅基地的所有权属于农村集体经济组织。宅基地使用权是农民安身立命之本，尤其是在现阶段，我国城市化还处于较低层次，农村社会保障体系还不完善，宅基地还具有较强的社会保障和社会福利性质。探索涉及宅基地使用权案件的处理原则，妥善处理涉及宅基地纠纷案件的意义十分重大。

(一）宅基地的法律属性

宅基地属于集体所有的土地，宅基地使用权是我国特有的一种用益物权。现行宅基地分为农村宅基地和城镇宅基地，而法律规定的宅基地使用权专指农村居民因建造住宅而享有的土地使用权。农村宅基地的使用主体主要为农村集体经济组织的成员，其享有宅基地使用权是与集体经济组织成员的资格联系在一起的。宅基地使用权与农村集体经济组织成员的资格不可分离，从而使农村宅基地具有一定的福利性质。这种福利体现为农民可以无偿取得宅基地，以获取最基本的生活条件，而集体经济组织以外的人员则不能享有这种权利。

(二）涉宅基地纠纷的审理原则

在审判实践中，普遍认为涉及农村宅基地使用权的纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，需先进行前置行政处理而不予受理或者驳回起诉。如宅基地使用权的确认涉及宅基地使用方案问题，则根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定认为由村民组织依照组织章程以及相关法律自治处理而不予受理或驳回起诉，即涉及到宅基地使用权的纠纷，一般都不予受理或驳回起诉。正是因为民事、行政的处理原则并不明确，导致权利人往往无法通过正确的途径和方式去实现自己的诉求，甚至导致信访、维稳问题频发。

针对上述涉及宅基地纠纷的具体类型，一般分三种情形处理：1.如果案件请求实际涉及农民集体所有的土地、宅基地的分配等村民利益问题，一般交由该村民组织依照其组织章程以及有关法律法规自治处理，该类纠纷一般不作为人民法院审理民事案件的范围。2.如果涉及宅基地权属的纠纷，对此类纠纷能否由法院按照民事纠纷受理存在较大争议，实践中大量的此类案件均以应先交由行政机关处理为由驳回起诉，或者不予受理。3.如果涉及宅基地纠纷的案件，不符合上述两类特殊情形的，一般是结合其纠纷本质予以处理，比如作为合同纠纷、返还原物等案件处理。针对目前争议较大的上述第2类情形，分析如下：

《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之曰起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。基于上述规定，司法实践中，往往将涉及宅基地使用权纠纷的案件定性为土地权属纠纷案件，而土地权属纠纷案件则需根据上述规定先进行前置行政处理，这种一概而论的处理意见太过机械化，并不能充分保障当事人的权益。因此，有观点认为，涉及宅基地的纠纷，多属于物权、侵权或者债权纠纷关系，在性质上属于民事纠纷关系，当事人发生纠纷后寻求司法解决，若当事人能够提交享有物权、债权的依据，人民法院可以将其作为民事纠纷案件受理，因为当事人诉请司法保护就是基于对司法途径解决纠纷的信赖，而法院也担负着定分止争的审判职能。笔者认为根据《中华人民共和国物权法》第三十三条：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利”的规定，对于涉及宅基地使用权纠纷的案件，原则上可以考虑作为民事诉讼案件，由法院直接受理。法院受理后通过作出司法裁判，更有利于对一类问题形成具有法律约束力的判例，进而规范和引导行政机关对相同问题的处理。

(三）本案的争议问题

本案中一审和二审的主要争议在于：招卫贤提出的解除与罗家村委会签订的以地换地补偿协议并支付占用的20平方米土地使用费的诉求是属于合同纠纷的民事诉讼范畴，还是属于村民委员会自治范畴。一审法院基于本案涉及宅基地分配使用，属于村民委员会自治范畴裁定不予受理。二审法院则基于招卫贤与罗家村委会因达成合意并书面约定，本案应是合同纠纷的范畴裁定本案符合人民法院受理民事案件的条件，应予审理。

从本案的案情来看，招卫贤的诉讼请求仅是合同效力的解除和终止，招卫贤宅基地土地使用证上登记的信息亦从未发生任何变动，没有实际涉及关于农民集体所有的土地、宅基地的物权变动，无需村民会议讨论作出决议。本案纠纷不属于村民利益纠纷，不符合村民自治组织自治处理的范畴。根据招卫贤起诉时提交的其与罗家村委会于2011年12月27日签订的以地换地补偿协议，本案不存在征地的情況，亦不是土地征收补偿，应不符合行政前置处理原则。罗家村委会确实占了招卫贤的宅基地用于修建通道，并承诺补偿，该补偿应该理解为民事补偿，而不是行政补偿，所以招卫贤不能通过行政机关解决其纠纷，应通过民事诉讼来处理。

从本案招卫贤已经采取的救济措施来看，其曾向广州市番禺区政府大龙街办事处反映这个问题，得到的答复是：“该纠纷属于招卫贤与罗家村委会之间的民事纠纷，建议先与罗家村委会沟通协商，如果协商不成功，建议通过法律途径解决”。如果按照一审的观点，招卫贤对于自己宅基地使用权被侵害的状态，始终无法通过有效的途径予以解决。

综上所述，本案实质上是招卫贤基于宅基地使用权与罗家村委会签订补偿协议后，双方对补偿标准发生争议引起的纠纷，对于宅基地使用权本身是不存在争议的，故不能笼统地认为其属于宅基地使用权确权纠纷，更不能将其视为宅基地使用方案争议纠纷，本案应是平等主体之间的民事纠纷，故招卫贤的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的受理条件。

 (作者单位：广州市海珠区人民法院)